Юрій Джигир про очікування від реформи фінансового контролю: «А» — це люди, «В» — це гроші, «С» — репутація

В ексклюзивному інтерв’ю заступник Міністра оборони України Юрій Джигир розповів про те, чи стане цього року рекордним оборонний бюджет країни, про реформу системи фінансового контролю, а також про те, як результати спільного моніторингу зброї США та України спростовують фейки країни-агресорки.

«З точки зору рівня стресу і вимог до стресостійкості, Міноборони — це серйозний досвід для мене…»

— Пане Юрію, ви з 2018-го до 2020 року були заступником міністра фінансів. Нині вже пів року працюєте в Міноборони. Вже можете порівняти ці два досвіди. Які враження? Що нового відкрили для себе і що стало справжнім викликом?

— Коректніше порівнювати не досвіди роботи в двох міністерствах, а досвіди роботи до повномасштабного вторгнення і після. В умовах ведення активних бойових дій час — це об’єктивно дуже сильний параметр. У більш мирні часи був додатковий привілей — взяти час на роздуми чи консультації. Наразі ж невеличка затримка на старті може масштабуватися в багатотижневі затримки на лінії фронту і хтось за це заплатить життям. І від цієї етичної дилеми дуже важко абстрагуватися.

Водночас штучне створення відчуття невідкладності або терміновості — це також інструмент зловживань і розхитування. Новим для мене став пошук точки, де ти мусиш зробити все правильно, але водночас максимально швидко. Це своєрідний пошук балансу між правильністю і швидкістю. З точки зору рівня стресу і вимог до стресостійкості, Міноборони — це серйозний досвід для мене…

Про лінії фінансового захисту за стандартами НАТО

— Нині триває реформа системи фінансового контролю і управління. Що, на вашу думку, треба змінити насамперед? Які очікування від нововведень?

— Це одна з наших флагманських реформ, яка зараз обговорюється… Робиться вона для того, щоб посилити системність фінансового управління і превентивну функцію фінансового контролю.

У перші місяці роботи ми вимушено зосередились на реагуванні на проблеми і на фіксуванні їхніх наслідків. Сьогодні ми зосереджуємося на посиленні превентивної ланки для запобігання раннього виявлення ризиків. Ризики, які в майбутньому можуть призвести до втрат людських життів, коштів, або репутації оборонного відомства.

Наразі думаємо про консолідацію цих функцій у межах окремих структурних підрозділів, щоб було чітко зрозуміло мандат і відповідальність. Це дозволить визначити відповідальних осіб, які б звітували як щодо compliance, так і щодо ідентифікації найкритичніших ризиків для Міноборони. Треба конкретно розуміти, як вони виникають, визначати політику, правила гри, щоб ці ризики мінімізувалися та керувались.

У приватному корпоративному секторі це так звана друга лінія фінансового захисту. У наших партнерів з країн НАТО це досить поширена практика. У нас робляться перші спроби запровадити її для державних інституцій.

Якщо коротко підсумувати результати наших консультацій з колегами з країн-партнерів, то без другої лінії фінансового захисту надмірне навантаження лягатиме на департамент внутрішнього аудиту, який буде займатися надлишковою роботою, наздоганяючи проблеми, і на структурні підрозділи, в яких є елемент контролю, але це перша наша лінія захисту.

Отже, все, що «прориває» першу лінію захисту, відповідно, одразу, не натрапляючи на фільтри другої лінії захисту, вже реактивно стає проблемою третьої лінії.

Одним з елементів цієї реформи є створення методологічного дорадчого органу для Департаменту внутрішнього аудиту (ДВА). Це Аудиторський комітет. Наразі на внутрішньому погодженні перебуває проєкт наказу про його створення і затвердження персонального складу. Ми в ньому бачимо міжнародних фахових експертів. Фахівців, які би мали належну експертизу, репутацію, діапазон навичок і досвіду. Наша амбіція — зробити роботу внутрішнього аудиту взірцевою з їхньою допомогою. Звичайно ж, базуючи спільну діяльність на цілковитій довірі, незалежності та досягненні конкретних результатів.

Внутрішній аудит, по своїй суті, повинен зберігати достатній рівень незалежності від будь-якого втручання, зокрема політичного. В нашому законодавчому полі Служба внутрішнього аудиту, як структура Міністерства оборони, підпорядковується Міністру оборони — з достатнім рівнем незалежності, і аудиторський комітет слугуватиме ще одним запобіжником від політичного втручання. Ми прагнемо забезпечити максимальну незалежність ДВА від політичного втручання.

Додатково ми прагнемо посилити й покращити операційну роботу Департаменту внутрішнього аудиту, щоб переконатися в тому, що операційні процеси побудовано згідно з міжнародними стандартами та найкращими практиками. Щоб аудиторський комітет не тільки наглядав, наскільки діяльність Департаменту внутрішнього аудиту захищена від політичного втручання, але й методологічно допомагав вибудувати систему фінансового управління і контролю в Міністерстві відповідно до найкращих міжнародних практик. І це не є таким екзотичним досвідом, це загальна практика для багатьох наших країн-партнерів.

— Щодо строків, на коли ви це плануєте?

— Аудиторський комітет запускаємо найближчими тижнями. Щодо функціонування системи фінансового управління, то в нас ще триває внутрішня дискусія щодо того, який вигляд матиме ця система.

Фінансове управління і контроль — це наша велика амбіція, яку ми найближчим часом хочемо представити. Чи то вже цілісно, як вибудовування всіх елементів, зокрема, управління з роботи з ризиками, compliance, аудиторський комітет. Можливо, ми підемо меншою реформою, почавши з Аудиторського комітету.

Якщо ми не зможемо створити двох окремих гравців на другій лінії захисту, можливо, ми якось сконсолідуємо функціонал у межах існуючих структурних підрозділів. Деякі технічні елементи цієї реформи ще обговорюються.

— В інших країнах на це скільки витрачалося часу? Західні колеги ділилися своїм досвідом?

— Це не та інновація, яка трапилась нещодавно. З іншого боку, ми і до повномасштабного вторгнення багато реформ робили дуже швидко.

А широкомасштабне вторгнення ще більше прискорює суспільні зміни і транформації. Неважливо скільки часу на це витратили інші країни, нам це потрібно робити швидко, реагувати тут і зараз. Заходити в довгі діалоги з приводу досить очевидних речей, які показали свою результативність і ефективність, немає сенсу.

Ба більше, ми йдемо в НАТО… І це питання західні партнери не знімуть. І буде важко пояснити, чого ми цього не робимо.

— Якщо говорити про очікування від цієї реформи, то конкретно що має відбутись?

— У нас три основні ресурси, якими буде займатися друга лінія захисту (підрозділ з управління ризиками, підрозділ комплаєнсу. — Ред). «А» — це люди, «В» — це гроші, «С» — це репутація.

Отже, результатами будуть зменшені ризики людських, фінансових та репутаційних втрат.

«Бюджет Міноборони України 2024 року вищий, аніж початковий бюджет Міністерства 2023 року»

— Хотілося б поговорити про планування бюджету Міноборони. Цього року це буде рекордний бюджет?

— Бюджетний 2024 рік тільки почався. Зарано говорити, адже ми на початку бюджетного періоду. Бюджет Міністерства оборони України 2024 року вищий, аніж початковий бюджет Міністерства у 2023 році. Проте протягом 2023 року в бюджет МОУ вносились зміни, щоб реагувати на зміну обстановки і відповідно бути спроможними забезпечувати нагальні потреби війська. Такі зміни є нормою, зважаючи на той рівень непевності щодо основних бюджетних параметрів: макроекономічних, підтримки партнерів, ситуації на полі бою.

Бюджет оборони гнучкий, планується консервативно. Протягом року Уряд, Верховна Рада реагують на ситуацію, яка змінилась, на чинники, які вже себе проявили, параметри, які стали відомими — і коригує. Це нормально.

Цього року ми також почали з консервативного плану, розуміючи що бюджет коригуватиметься «на марші». Тому у нас бюджет не рекордний, якщо ми порівнюємо наш стартовий бюджет 2024-го з фактичним 2023-го. Подивимось по результатах року і порівняємо.

— Як змінились під час війни пропорції в бюджеті? На соціальні виплати знов-таки найбільша частка йде?

— Бюджет Міноборони 2024 року умовно можна розбити на три великі пакети. Таким підходом керуються держави НАТО, вони категоризують свої оборонні видатки. Тож перший і найбільший — це грошове забезпечення і бойові виплати. У 2024 році (відповідно до Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік». — Ред. ) на це виділено асигнування в сумі 862,6 мільярда гривень, що становить понад 70% бюджету МОУ. Цей блок включає грошове забезпечення військових, виплати загиблим, виплати за поранення, за перебування на першій і на другій лінії бойового зіткнення, харчування особового складу, речове забезпечення, винагороду за знищену техніку. Однак потрібно враховувати динамічність ситуації на фронті та зростання потреб ЗСУ. У разі підвищення інтенсивності бойових дій, збільшення чисельності війська виникає необхідність у залученні додаткового фінансування, а це, відповідно, тягне за собою зміни в бюджеті і належні урядові рішення.

Щодо другого пакета — це закупівля озброєння та військової техніки. Він становить більш ніж 20% нашого оборонного бюджету. Тобто 20% — це певний натівський бенчмарк для видатків на військове обладнання. Зважаючи на війну в Україні, деякі наші сусіди, які також межують з країною-агресором, в останні роки витрачають на озброєння та військову техніку принципово більшу частку. Суми, словом, показові.

Якщо говоримо про кошти, то в нас на закриття потреб військових у якісній техніці та озброєнні спрямовано 265,4 мільярда гривень. Наголошу, що ці цифри — орієнтовні. Потреби в оборонному секторі динамічні і постійно уточнюються Генштабом залежно від бойової обстановки.

І третій пакет — експлуатаційні видатки. Вони включають закупівлю палива, підготовку війська, комунальні платежі, поточний ремонт.

Це все гроші, передбачені Державним бюджетом. Проте цьогоріч маємо додаткові кошти, зокрема ті, які виділив Уряд із резервного фонду. Так, у січні Уряд виділив Міноборони 657 мільйонів гривень для спрямування у військові частини. Ці кошти спрямовано на закупівлю техніки та озброєння, оптичних та тепловізійних приладів, засобів зв’язку, виробництво боєприпасів, ремонт та утримання техніки тощо.

Крім того, є ще одна інновація Бюджету 2024 року. Вона передбачає передачу частки податку на дохід фізичних осіб (ПДФО) військових від місцевих громад до держбюджету з подальшим автоматичним перерахуванням коштів «військового ПДФО» у військові частини пропорційно до сплаченого ними податку. У 2024 році очікується отримати з цього джерела 7,9 мільярдів гривень.

Ще одним джерелом надходження є місцеві субвенції на оборонні потреби. Обласні центри, об’єднані територіальні громади, райони, міста самостійно ухвалювали рішення про виділення коштів безпосередньо тим військовим частинам і на ті напрямки, які вважали найбільш пріоритетними. Протягом минулого року було перераховано майже 16 мільярдів гривень. Невикористаний залишок цих субвенцій в обсязі 4,8 мільярдів гривень перейшов як додатковий ресурс військових частин на 2024 рік.

Будувати прогнози щодо змін до бюджету на 2024 рік складно, є низка невизначених чинників. Оборонний бюджет закладено в умовах найбільшого збройного конфлікту в Європі з часів Другої світової війни. Тривають запеклі бої, потреби Сил оборони, вимоги до них змінюються щодня. І така варіативність сценаріїв логічно призводить до перегляду фінансових показників держбюджету. Тож необхідність у додатковому фінансуванні може змінюватися залежно від поточної ситуації та об’єктивних чинників.

«Підключення до НАЗК запустить значно системніші зміни»

— Була інформація про під’єднання Міноборони до порталу викривачів НАЗК. Яка в нас ситуація станом на сьогодні з цього питання?

— Підключення до порталу викривачів корупції — це такий був low hanging fruit (англ. — вираз про фрукт, який висить низько, який просто треба взяти). Інструменти і можливості було створено НАЗК. Цей інструмент потрібно використовувати, він принесе свій результат — і від того буде додана вартість.

Чи найбільша це амбіція? Ні. Це розігрів перед значно серйознішими змінами. Ми розпочали роботу з розробки нової антикорупційної програми в Міністерстві оборони. Попередня програма була створена у 2021 році за умов мирного часу. 2022–2023 роки підсвітили нам низку специфічних корупційних ризиків у відомстві. Говорячи спрощено, попередня антикорупційна програма Міністерства оборони дещо випала з контексту. Після неї з’явилась Державна антикорупційна програма, яка визначила п’ять пріоритетних проблем для сектору оборони. Це, зокрема, непрозоре та неефективне розпорядження землями оборони, військовим майном, ПММ, об’єктами інтелектуальної власності; низький рівень конкурентності, зловживання та необґрунтовані витрати бюджетних коштів у закупівлях; неефективна модель контролю продукції оборонного призначення, яка не дає змоги в повному обсязі запобігати постачанню бракованих зразків озброєння та військової техніки; зловживання під час забезпечення житлом військовослужбовців; корупційні ризики в окремих сферах кадрового менеджменту.

Ми створили робочу групу із представників ключових департаментів міністерства, у яких зосереджені основні корупційні ризики. До робочої групи залучені антикорупційні активісти, представники нашої Антикорупційної ради. Відповідно, це досить інклюзивний і відкритий процес. Ця робоча група почала працювати наприкінці минулого року, її діяльність врегульована НАЗК.

Наразі робоча група завершує процес дослідження середовища Міноборони України. Проведено опитування персоналу структурних підрозділів та готується опитування зовнішніх сторін, які співпрацюють з оборонним відомством. Здійснено аналіз правопорушень, результатів аудитів та перевірок, звернень і скарг, виявлено не усунуті за попередній період корупційні ризики, досліджено повідомлення зі ЗМІ, соціальних мереж про можливі факти вчинення корупційних правопорушень.

Наступним етапом роботи буде ідентифікація, аналіз, визначення рівнів корупційних ризиків, а головне — визначення заходів щодо їх усунення, які в подальшому будуть становити основу нової антикорупційної програми Міністерства оборони України. Очікуємо від них план дій для міністерства, адаптований до сучасних вимог та викликів.

На додаток до цього ми запустили незалежне зовнішнє оцінювання процесів внутрішнього аудиту. Міжнародні стандарти вимагають проведення такого оцінювання щонайменше раз на п’ять років. В Міноборони таку оцінку проводили у 2017-му. У нас на контракті компанія KPMG в Україні (член міжнародної мережі незалежних фірм KPMG. Входить до складу «великої четвірки» визнаних на міжнародному рівні фірм, що надають аудиторські, податкові та консультаційні послуги — Ред. ). Вона проводитиме незалежну оцінку того, як працює Департамент внутрішнього аудиту МОУ, його готовність впроваджувати нові підходи та процедури під час проведення аудиторських досліджень, удосконалювати фаховість працівників. Звіт від KPMG допоможе краще зрозуміти поточний стан внутрішнього аудиту у відомстві, і в загальному ефективніше контролювати перебіг реформи. Подивимось на їхні рекомендації.

Крім того, з цього року ми ще активніше беремо участь у програмі НАТО з розбудови доброчесності (Building integrity). Мета Програми — допомога НАТО зацікавленим країнам щодо запровадження в їх національних оборонних і безпекових інституціях ефективного, доброчесного і прозорого менеджменту.

Покращення принципів чесності та ефективного управління становить складний виклик, що вимагає рішучих дій, сильного лідерства, врахування довгострокової перспективи та застосування ефективних інструментів і прикладів для стимулювання змін та пришвидшення процесу реформ.

Тому підключення до порталу викривачів корупції, підіб’ю підсумок, — це хороший, правильний перший крок для того, щоб розігрітися і запустити значно системніші зміни в Міністерстві оборони з точки зору фінансового контролю і всієї антикорполітики. Я вірю в цю максималістичну програму.

— Була інформація, що Україна та США проводять спільний моніторинг озброєння. Якою ситуація є на сьогодні?

— Так, у нас є система моніторингу озброєння, яке нам постачають. Система вибудована з партнерами, першим її елементом є самозвітування. Наприкінці листопада 2023 року Міноборони України та Відділ оборонного співробітництва Посольства США в Україні підписали Концепцію самозвітування. Що вона передбачає? Передусім те, що Міністерство оборони буде здійснювати нагляд за дотриманням вимог до самозвітування країни-партнера з моніторингу кінцевого використання за затвердженим порядком. Такий нагляд включає спільне з представниками США дослідження товарів оборонного призначення певної категорії за серійними номерами та стану їх належного зберігання. Певні типи озброєння, певні елементи зброї підпадають під посилений моніторинг.

Наразі проведено чотири спільні заходи у військових частинах ЗСУ, під час яких досліджували окремі види озброєння перед їх відправленням безпосередньо в райони бойових дій. Поки що прецедент існує з США. Ведуться розмови з іншими країнами, які також дають нам сенситивне обладнання.

Це зручно країнам-партнерам, бо ми даємо відповідь на низку їхніх процесуальних викликів, як це проводити. Але це для нас також серйозний виклик і певний процес навчання. І елемент співпраці важливий, тому що аудитори працюють разом з іноземними колегами.

Ми бачимо, що вони моніторять, які маркери того, на що вони звертають увагу, аналізуючи, наскільки забезпечені заходи безпеки, наскільки обладнання адекватно зберігається, як моніториться його переміщення, застосування.

У разі ідентифікації внутрішнім аудитом будь-яких відхилень від встановленого порядку негайно вживаються належні заходи реагування та повідомляється керівництво Міністерства оборони та іноземні партнери. Ми їх не приховуємо. Система величезна, періодично щось трапляється. Ми про це чесно говоримо і реагуємо.

У нас також є інструментарій Головної інспекції, яка встановленим порядком фахово досліджує ідентифіковані випадки та встановлює причини їх виникнення. Станом на сьогодні процес триває, він увійшов у рутинну площину.

— Ідея моніторингу була нашою?

— Так, ми в ініціативному порядку це пропонували. Для нас це навик, це елемент вибудовування довіри. Це елемент співпраці.

Активно зараз працюють росіяни, щоб скомпрометувати довіру до поставок зброї в очах громадськості основних країн, постачальників цієї зброї. Ворог вкладає неймовірні зусилля у проведення відповідних інформаційно-психологічних операцій.

А для нас одним з непрямих методів забезпечення нашої боєздатності є захист саме довіри. Тобто надати нашим партнерам достатньої впевненості в тому, що отримання та використання зброї здійснюється з дотриманням принципів доброчесності, законності ефективності та результативності. Зброя передалась Уряду України, він її контролює та використовує за призначенням.

Отже, просто спостерігати за зусиллями росіян, які активно медійно вкладаються в компрометацію цієї довіри, буде безвідповідально. Необхідно робити додаткові зусилля для того, щоб продемонструвати цю відкритість, зобов’язання до відкритості, факти тієї відкритості, і надати як медіа, політикам, так і суспільству тих країн, які нам цю зброю надають, максимально незаангажовані, верифіковані докази того, що ті звинувачення — фейк.

Джерело